完善环境许可证制度 推动危险废物利用处置规范化 ——新固废法系列解读之五

相关文件：中华人民共和国固体废物污染环境防治法

郑洋 张喆

环境许可证制度是国际上对危险废物收集、贮存、利用、处置活动环境管理的通行做法。对危险废物收集、利用、处置活动的污染防治实行许可管理，是依法治国和环境治理体系现代化的重要组成部分，是加强环境监督管理的必要手段。2020年修订的《固体废物污染环境防治法》（以下简称新固废法），进一步完善了危险废物环境许可证制度，对推动我国危险废物的无害化利用处置具有重要意义。

1 国外危险废物环境许可证制度经验

对危险废物收集、利用、处置实行许可证制度是美国、日本、欧盟等主要发达国家和地区的通行做法。

美国的危险废物许可制度是“处理、贮存和处置设施许可”（Permit of treatment， storage and disposal facilities，TSDF）。美国《资源保护与回收法》要求，不论是专门从事危险废物处理、贮存、处置活动的单位，还是产生危险废物的单位自行处理、贮存、处置其产生的危险废物，从事危险废物处理、贮存、处置活动的设施拥有者和经营者在开工建设前均需要向美国环保局或者被授权的州申请许可证。其中，关于危险废物处理的定义包含了利用的概念。美国联邦法规汇编次章I第270部分-美国环保局管理许可证项目-危险废物许可证项目关于危险废物处理的定义为：实现以下目的的任何方法、技术和工艺，包括中和、从废物中回收能源或材料资源、将危险废物转变为非危险废物或减小其危险性、使运输、贮存、处置更为安全、适合循环利用、贮存或减小体积。

日本的固体废物许可证制度不仅适用于危险废物，而且适用于所有工业固体废物。日本《废弃物处理和清扫法》规定，凡以收集、运输、处理产业废弃物为业者，应当向都道府县知事领取许可证。

德国《促进物质闭路循环式废物管理和确保环境相容式废物处置法》即《废物避免、循环和处置法》第五十条第二款第二条规定，联邦政府可以制定条例，要求从事循环利用需要监管的废物或特别监管的废物（危险废物）的，必须领取许可证。

新加坡的危险废物许可证是有毒工业废物收集许可。有毒废物收集证持证者要求记录有毒废物的收集、贮存、处理和处置活动，并依据国家相关标准贮存、加工、处理和处置有毒废物。

2 历次修法过程中危险废物环境许可证制度的发展变迁

我国1995年首次出台固废法时，就借鉴国外经验建立了危险废物经营许可证制度。最初建立的经营许可证制度不适用于危险废物产生单位对本单位产生的危险废物自行进行贮存、利用、处置的活动，仅适用于从事危险废物收集、贮存、处置经营活动的单位，但并不包括危险废物利用经营活动。1995年版固废法第四十九条规定：“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”

2004年，固废法进行了第一次大幅修订，将危险废物利用经营活动纳入了危险废物经营许可证制度的范围，并且规定了危险废物利用经营许可证由国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门审批颁发。2004年版固废法第五十七条规定：“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证；从事利用危险废物经营活动的单位，必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。具体管理办法由国务院规定。”

2020年4月新修订的固废法删除了危险废物经营许可证中的“经营”二字，且不再对许可证的审批颁发层级作出具体规定，改为授权国务院通过行政法规进行规定，提高了法律制度的灵活性。新固废法第八十条规定：“从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的单位，应当按照国家有关规定申请取得许可证。许可证的具体管理办法由国务院制定。”

3 新固废法中的危险废物环境许可证制度要点

进一步明确管理范围。根据新固废法规定，从事收集、贮存、利用、处置危险废物的经营活动应当取得许可证。这包括区域性的集中收集、贮存、利用、处置设施，也包括企业将自建的危险废物贮存、利用、处置设施对外单位开放，接受其他单位的危险废物或加入区域性危险废物处置网络系统而开展的贮存、利用、处置其他单位的危险废物的活动。

此次修订删除了2004年版固废法中“经营许可证”的“经营”二字，消除了危险废物许可证的管理范围被误解甚至曲解为持证单位的所有生产经营活动或者特许经营等歧义，使许可证的定位更加清晰准确，更加符合固废法的立法本义。

危险废物产生的行业众多，涉及的领域广泛，包括资源化利用、污染防治、安全生产、运输安全、产品质量、卫生防疫、进出口等多个方面，并不存在一个专门的行业主管部门。固废法是固体废物污染环境防治领域的专门法，其所规定的危险废物许可证制度，是专门规范危险废物收集、贮存、利用、处置经营活动中污染防治的环境许可，并不适用于安全、质量等其他行业、领域的监督管理。危险废物环境许可证持证单位在遵守许可证规定的危险废物污染防治许可要求的同时，其安全生产、质量管理等生产经营活动还应当遵守其他有关法律、法规的规定，并接受有关行业、领域主管部门的监督管理。

实施分级分类管理。新固废法第七十五条第二款规定，“国务院生态环境主管部门根据危险废物的危害特性和产生数量，科学评估其环境风险，实施分级分类管理”。这是首次在法律层面明确提出对危险废物污染防治建立分级分类管理制度。

分级分类管理在危险废物环境许可证管理中有多种实现形式，如豁免管理、排除管理，以及针对不同危害特性或数量的危险废物实行差异化管理措施等。在此次修订之前，原环境保护部、发展改革委、公安部2016年印发的《国家危险废物名录》已经建立了《危险废物豁免管理清单》，对部分类别危险废物的收集、贮存、利用或者处置环节实行豁免管理，相关豁免环节可以免于领取危险废物环境许可证。此次修订为危险废物环境许可证分级分类管理提供了更充分的法律依据，有利于在规范化环境管理的前提下更好地降低成本，提高效率，释放市场活力。

危险废物利用活动须遵守固体废物综合利用要求。新固废法第十五条规定，“国务院标准化主管部门应当会同国务院发展改革、工业和信息化、生态环境、农业农村等主管部门，制定固体废物综合利用标准。综合利用固体废物应当遵守生态环境法律法规，符合固体废物污染环境防治技术标准。使用固体废物综合利用产物应当符合国家规定的用途、标准。”这是首次对固体废物综合利用产物的污染防治提出要求。

危险废物是固体废物的一个类别，该条规定对于防治危险废物利用活动的环境污染具有十分重要的意义。原因是，在固体废物污染防治减量化、资源化、无害化的基本原则中，“无害化”是基本要求，只有满足“无害化”要求的“减量化”和“资源化”才是真正意义上的环境友好，离开“无害化”的“减量化”和“资源化”可能会造成污染转移、延伸或扩散，对人体健康和生态环境产生危害。

危险废物具有毒性、感染性等危害特性，如果资源化利用过程不能满足无害化要求，其综合利用产物的环境风险更大。因此，从事危险废物利用活动须遵守固体废物综合利用相关要求，综合利用产物应当按照国家规定的用途和标准使用，并接受有关主管部门的监督管理。

作者分别系生态环境部固体废物与化学品管理技术中心危险废物管理技术部副主任和生态环境部固体废物与化学品管理技术中心危险废物管理技术部高级工程师