应对挑战，塑料污染防治力度升级——新固废法系列解读之八

相关文件：中华人民共和国固体废物污染环境防治法

◆温宗国

新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称新固废法）在生活垃圾领域尤其要求避免过度包装、加强一次性塑料制品污染防控，体现了塑料污染防治力度升级的态势导向。科学应对塑料污染防治挑战，需以评估塑料污染情况为认知基础，识别主要挑战，明确工作着力点；以减量、替代、重复利用、回收利用等手段为路径载体，循序渐进开展差别化的政策设计与行业落实；以社会多元主体协同响应为根本保障，构建长期稳定的系统管理机制，实现塑料污染防治的最终目标。

1 塑料污染防治面临哪些主要挑战？

塑料出现至今虽尚不到百年，在人类社会一次性消费习惯下，如今塑料污染挑战愈发严峻。

2018年全球塑料产量达3.6亿吨，废弃后大部分流向垃圾填埋场或流入环境。据联合国环境保护署评估，全球90亿吨塑料垃圾中仅有9%被回收利用；塑料包装作为塑料制品中的主要品类，95%在首次使用后便失去价值，仅有14%被回收利用。2017年以来，微塑料颗粒及海洋塑料污染问题广泛进入人类视野，应对塑料污染问题成为全球基本共识。

中国是全球最大的塑料制品生产国，年生产量约占全球产量的29%，人均塑料制品消耗量低，但增长显著、再生利用存在赤字。与此同时，2017年前我国接受其他国家的进口废塑料，成为全球废塑料的“处理厂”。此外，中国塑料行业还面临特有挑战，如快递、外卖等新兴行业大规模发展，产生大量一次性、低值、分散的塑料制品废弃物；拾荒者、小作坊等末端回收处理不规范，市场普遍存在、难以根除。

人类思考和应对塑料挑战由来已早，近年来正逐渐引起全球范围大讨论。

2018年6月，联合国环境规划署以 “Beat Plastic Pollution”（塑战塑决）作为世界环境日主题，标志着一次性塑料污染成为全球共同关注的重要环境问题。各国纷纷行动。

中国政府也相继开展系列“铁腕行动”，包括2017年印发《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》；同年印发《关于联合开展电子废物、废轮胎、废塑料、废旧衣服、废家电拆解等再生利用行业清理整顿的通知》；2019年起，上海率先落实生活垃圾强制分类制度；2020年1月发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》；2020年4月新固废法强调拒绝过度包装、加强一次性塑料制品禁限等。

2 落实塑料污染防治的管理手段有哪些？

基于加强塑料污染防治的共识，需设计明确的实现路径。塑料行业范围广泛、制品种类繁多、地区依赖性迥异，落实污染防治需充分发挥创造力，将宏观调控与市场协调相结合，多措并举、因地制宜、循序渐进，实现分制品、分行业、分地区、分阶段依次改革。

明确防治目标，提供与目标相对应、可执行可操作的实施标准。

塑料污染防治应以减小环境影响、追求经济效益、保证社会平稳过渡、构建长期稳定运行的塑料行业为最终目标，但需要为实现目标规划可执行可操作的实施路径。

制定标准是政府发挥调控作用、规范实施操作性的有效手段之一。

如《关于进一步加强塑料污染治理的意见》中，第一项任务部署了“禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用”，同时要求“适时更新发布塑料制品禁限目录”。为此配套颁布《相关塑料制品禁限管理细化标准（2020 年版）》明确“部分塑料制品”的具体范围和政策界限，如“含塑料微珠的日化产品”主要指淋洗类化妆品并规定了塑料微珠的尺寸、将塑料袋的管控范围聚焦在塑料购物袋、将一次性塑料餐具禁止使用的场景先行规定在餐饮堂食服务等操作细节，有效保证相关管控目标实现。

识别减量、替代、重复使用、回收利用等手段适用场景及优劣，开展政策综合设计。

纵观众多塑料污染防治实践，循环经济“3R”理念始终适用。减少一次性塑料消耗（Reduce）是首选手段，在需求端倒逼行业转型减少不必要的塑料消耗、在生产端开展生态设计减少不必要的塑料品投入，新固废法中禁止过度包装、禁限提供一次性塑料吸管、酒店用品等均属于此类。

对于无法减少的使用需求，《关于进一步加强塑料污染治理的意见》鼓励可降解塑料替代，但需明确“可降解”标准、识别真正的可降解材料、保证基本使用性能不受损、具备经济有效的产能、构建单独回收堆肥设施，是涉及前后端的系统工程。

加强重复利用（Reuse）则通过尽可能多次使用塑料制品，在同等消耗条件下减少废弃，需产品性能设计与公众习惯改变同步发力。

开展回收利用（Recycle）被认为是应对一次性塑料污染问题的重要方向，需在生产端保证塑料制品设计“可回收”，如避免大量使用复合材料、易拆解；在使用端加强产品标识和消费者教育，保证被正确投放至回收物品类进入正规回收渠道，探索互联网+回收等创新形式，使塑料制品“可被回收”；在回收后需规范市场利益分配、加强技术革新，保证塑料制品“可被利用”，回收利用企业往往会面临废物来源不稳定、处理成本高、再生产品价格市场竞争力弱等挑战。

近期世界原油价格下跌更为塑料再生行业带来短期干扰，但在生产者责任延伸、生活垃圾分类与计量收费、绿色标识与消费等手段逐渐落地后，塑料再生仍将是大势所趋。基于“3R”的各类手段各有优劣，更多情况下需综合使用协同发挥成效。

充分考虑可行性，分地区、分时间、分领域逐步落实。

我国塑料污染防治改革行动中充分考虑了各地区和各行业的差异性，区分重点城市、地级以上城市和相关县级城市，按照2020年、2022年、2025年3个时间段，分步骤、分领域有序推进共同而有区别的塑料污染治理目标。我国为不同塑料制品提供不同的管控路线和时间表，符合基本国情和因地制宜原则，使综合治理措施逐步落实。

以不可降解塑料袋为例，要求到2020年底，直辖市、省会城市、计划单列市城市建成区的商场、超市、药店、书店等场所以及餐饮打包外卖服务和各类展会活动，禁止使用不可降解塑料袋，集贸市场规范和限制使用不可降解塑料袋；在2022年、2025年底才分别逐步扩大至其他地区及使用情景。

此外，充分考虑社会应用场景、行业发展与人民生活的刚性需求，对特定场景和重大突发公共事件的特殊需求进行豁免，允许标准根据实施情况动态调整，在实际操作中鼓励探索多种形式。

如宾馆酒店一次性用品通过相关场所不再主动提供的方式实现减量，但同时允许设置自助购买机、提供续充型洗洁剂等方式解决消费者需求，为转变提供适当的缓冲期，逐步、有序推进社会深层改革。

3 如何构建塑料污染防治长效管理体系？

管理手段落地与长期运行需多元主体共同行动，并构建可长期自行运转的稳定体系。明确主体构成及责任，形成交流与责任承担机制十分关键。

建立行业全产业链视角，达成系统性管理共识。

塑料制品代谢全生命周期环节众多，各环节均存在潜在环境影响，共同决定了行业规模与发展方向。与各环节对应的，塑料行业上下游存在众多关联主体，包括塑料制品生产厂商、使用厂商、平台企业、消费者、回收利用厂商、政府、公众等，各主体有必要意识到需承担塑料污染治理环境责任，达成共同应对塑料治理难题的共识。

明确主体共同有差别的责任，分别构建责任承担机制。

对塑料制品生产企业，可通过生态设计、生产者责任延伸制度等机制承担责任，目前我国已在饮料纸基复合包装等领域先行试点。

对于塑料制品使用企业，可落实禁限目标、改选使用材质，某知名连锁快餐企业已于今年6月宣布在近千家餐厅的堂食及外带中停用一次性塑料吸管，并于2020年内覆盖中国内地所有餐厅。部分地区的连锁商超已经开始推广使用可降解塑料袋，还主动开展商品包装的设计优化，使之更方便消费者直接提拎，从而减少塑料袋使用。

对于消费者，需改变生活消费习惯，优先选择绿色制品，积极配合生活垃圾分类，是社会改革的根本动力。

对于政府主体，市场秩序的维护需要标准、政策、监督，社会氛围的营造需要宣传、教育、舆论，均是政府部门需要做到的引导保障。

行业责任主体协同共治，共同应对塑料污染防治。

除各主体分别承担责任外，上下游主体有必要进行意识与信息共享，保证生产材质与处置手段匹配、生产企业供给与消费者需求匹配、消费者行为与回收企业需求匹配，真正实现绿色塑料产业链的通畅运行。

目前，行业联盟、伙伴计划等形式已被广泛用于串联行业上下游主体、推进协同共治的探索中。相关行业协会牵头联合16家发起成员企业，于2020年6月共同筹备成立“绿色再生塑料供应链联合工作组”，搭建平台促进重要利益相关方携手，推动绿色塑料供应链建设。电商、快递、外卖等新兴行业先后做出尝试，邮政快递率先探索使用无胶带环保纸箱。塑料再生相关企业和可降解材料相关企业，也可积极联合探索新型材质研发与技术突破，参与行业标准制定与落实。

从2007年《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》至今，走过单品种、少更新、缺监管的初期探索，塑料污染防治已迈入分领域、全链条、多主体的全新发展时期，挑战严峻但潜力巨大。废塑料精细化管理、社会主体全民化参与，通过循序渐进、因地制宜的有效措施，不仅必将实现我国塑料污染防治各阶段的目标，也将为全球的塑料污染治理作出重要贡献。

作者系清华大学环境学院教授；清华大学环境学院博士生张宇婷对本文有贡献